Pendant que les responsables européens réfléchissent aux solutions nouvelles à apporter d’ici le 26 octobre à la crise européenne qui a pris une dimension mondiale, essayons de prendre un peu de recul sur quelques grands enseignements des événements des dernières semaines en Europe.
Pour aider à réfléchir, nous essayons de mettre en évidence les grands présupposés qui permettent de croire encore à la stratégie de sortie de crise poursuivie par les Européens. Ces présupposés sont autant de points de rupture dont le franchissement ou non sera la clé de l’avenir de l’euro.
Jusqu’où l’Allemagne est-elle prête à aller pour « sauver l’euro » ?
Premier postulat : l’Allemagne la volonté de tout mettre en œuvre pour sauver l’euro, car elle a compris que la fin de la monnaie unique serait au final plus coûteuse pour elle que le prix à payer pour sa survie.
Cette conviction est assez partagée par les responsables Européens qui se rassurent en constatant que, jusqu’à présent, l’Allemagne a beaucoup parlé contre les plans de sauvetage des pays du sud, mais toujours agi en faveur de ces plans. Le vote de l’EFSF2 par le Bundestag est le dernier acte en date qui confirme ce constat.
Il apparaît néanmoins de plus en plus clairement aussi une limite à cet engagement allemand : c’est la solvabilité même de l’Allemagne. Comme le fait remarquer M. Wolf cette semaine dans le FT, la vraie limite pour la stratégie actuelle de sauvetage de l’euro est la crédibilité financière de l’Allemagne elle-même. Aujourd’hui, elle reste très forte, et les taux allemands restent très bas. En revanche, la montée des CDS sur l’Allemagne est signe avant coureur d’un possible changement de sentiment des marchés si le coût des plans de sauvetage devait faire peser des risques sur la solvabilité allemande.
En réalité, l’Allemagne n’est pas totalement protégée contre un tel risque. Sa dette publique est élevée en terme absolu (1960 Md€ soit 76% du PIB en 2011), comme tous les pays du G7. Elle a du financer sa réunification dans les années 1990 puis laisser filer le déficit durant les périodes de faible croissance des années 2000 et lors de la crise de 2008.
Au final, la marge de sécurité de l’Allemagne ne tient qu’à sa capacité à ne plus faire de déficit dans l’avenir et à réduire rapidement son ratio de dette sur PIB. Cette marge reste forte dans le cadre national, surtout grâce à la « règle d’or » adoptée en 2009 (qui interdit les déficits de plus de 0,25% du PIB après 2016, sauf circonstances très exceptionnelles). Cette marge sera fortement réduite si la défaillance d’un Etat membre garant de l’EFSF devait demain déclencher un appel en garantie de l’Etat allemand sur les remboursements de la dette de l’EFSF.
Jusqu’à quand l’Allemagne acceptera-t-elle l’intervention de la BCE en soutien des pays périphériques ?
Second postulat : la BCE constitué l’ancre ultime de la zone euro depuis le début de la crise financière et sera toujours présente comme dernier rempart contre l’effondrement du système financier et la faillite d’un Etat européen.
Il est vrai que la BCE, sous la présidence de Jean-Claude Trichet, n’a pas hésité à plusieurs reprises et sous une pression intense des marchés à intervenir en soutien des banques puis des Etats pour prévenir une dislocation financière accélérée dans la zone euro (apport de liquidité sans limite de volume aux banques dès 2007, acceptation du papier souverain en collatéral du refinancement bancaire sans condition de notation, rachats de titres souverains sur le marché secondaire en mai 2010 puis en août 2011). Pour beaucoup d’observateurs, il ne fait pas de doute que la BCE continuera, sous la présidence de Mario Draghi, à intervenir autant que nécessaire, tout simplement car elle n’aura pas d’autre choix face à des risques réels d’effondrement financier total. Mario Draghi, banquier central aguerri et ancien vice-président de Goldman Sachs en Europe connaît bien les marchés et saura, comme J.C. Trichet, cacher son pragmatisme derrière un langage en apparence très rigoureux.
Cette vision des choses passe néanmoins sous silence deux réalités. D’abord, la crise financière a révélé au grand jour une division croissante du conseil des gouverneurs de la BCE. Deux responsables allemands très puissants ont démissionné en 2011 (A. Weber et J. Stark), reflétant le malaise grandissant en Allemagne face à l’engagement de la BCE en soutien des Etats défaillants de la zone euro. En outre, cette réaction allemande reste encore modérée (elle n’a pas empêché la BCE d’intervenir de facto) tout simplement parce que, pour le moment, les interventions de la BCE restent extrêmement modestes (163 Md€ d’achats d’obligations) comparées à celles de la FED américaine (le QE2 portant sur 600 Md$ d’achats d’actifs) et de la Banque d’Angleterre (qui détient 25% de la dette publique britannique dans ses livres !). Officiellement, les interventions de la BCE via le SMP (programme d’achat d’obligations) sont « stérilisées » de manière à prévenir toute création monétaire « pure » source d’inflation.
La BCE n’a donc pas encore testé le point limite à partir duquel l’Allemagne entrerait en révolte ouverte contre une politique active de création monétaire pour « sauver l’euro ». L’heure est encore à la « préservation de la frontière entre politique monétaire et politique budgétaire ». Un accord sur un EFSF « étendu » pourrait par exemple se faire le 23 octobre sur un mécanisme n’impliquant pas la BCE. Pourtant, compte tenu de l’ampleur de la crise de la dette, l’intervention massive de la BCE serait une solution de moindre mal pour l’Europe aux yeux de nombreux analystes (notamment anglo-saxons). Elle deviendrait la seule solution tout court en cas d’attaques massives contre l’Italie et peut être un jour la France.
Lorsque toutes les autres options insuffisantes auront été testées, l’Allemagne fera-t-elle preuve de pragmatisme ou préféra-t-elle ouvrir une crise porteuse de tous les dangers pour préserver à tout prix la sacro-sainte « stabilité monétaire » ?
Jusqu’à quand les Européens ignoreront-ils les leçons du passé sur l’annulation de la dette des pays surendettés ?
Troisième postulat : contrairement aux pays émergents confrontés dans le passé à une crise de la dette, la réduction du stock de la dette des pays de la zone euro n’est absolument pas une option compte tenu des risques élevés de contagion qu’elle implique.
Il est vrai que ce postulat a déjà commencé à être remis en cause, depuis l’accord du 21 juillet sur la dette grecque qui a mis en œuvre une réduction « volontaire » de la dette grecque détenue par le secteur privé de 21%. Néanmoins, ce plan est assorti d’un engagement « solennel » de tous les autres souverains européens comme quoi ils respecteront absolument leur signature souveraine, la Grèce étant un cas « très exceptionnel ». Le postulat resterait donc valide pour tous les autres membres de la zone euro.
Cette position européenne est extrêmement fragile. D’abord, l’histoire des crises de la dette depuis les années 1980 a clairement démontré la nécessité pour les créanciers d’accepter une réduction de la dette et non seulement un rééchelonnement (repousser dans le temps les échéances sans en réduire le montant) lors que le pays débiteur est confronté à une dette clairement non soutenable. Malgré ces leçons du passé, les Européens se sont entêtés durant deux ans à refuser une restructuration incontournable de la dette grecque, avant de finalement céder devant la réalité. On parle dorénavant d’une réduction de 50% ou plus de la dette grecque le 23 octobre prochain.
Il n’y a aucune raison de penser que ces leçons du passé ne vaudront pas également pour d’autres souverains de la zone euro, et les marchés le savent. Le Portugal, avec ses très faibles perspectives de croissance à long terme, sera en première ligne après la Grèce. L’Irlande elle-même, avec un stock de dette de plus de 120% du PIB et un excédent retrouvé de ses comptes courants est, elle aussi, dans une situation où un défaut partiel sur la dette peut être tenté sans provoquer de catastrophe. La situation grecque est sans doute exceptionnelle par la gravité des défaillances structurelles de l’économie, mais d’autres pays de la zone euro peuvent certainement se retrouver eux aussi en situation d’insolvabilité. Sans parler de l’Italie dont la dette (120% du PIB) ne sera plus longtemps soutenable si l’économie replonge en récession en 2012…
Pour continuer à faire mentir les leçons du passé, les Européens n’ont donc d’autre choix que de mettre en place des mécanismes démesurés de refinancement des dettes des pays du sud de la zone euro, dont l’Italie, susceptibles d’être attaqués à court ou moyen terme par les marchés. Le coût potentiel de ces mécanismes (EFSF « leveragé ») paraît tellement énorme en cas d’échec de cette stratégie que les pays les plus vertueux du nord de l’Europe pourraient bien être tentés de choisir de suivre les recommandations des années 1980. C’est le sens de la proposition de « mécanisme pour une restructuration ordonnée de la dette » demandé par l’Allemagne.
A ce jour, personne n’est réellement capable de dire si un tribunal de la dette en Europe est réalisable. En 2001, le FMI avait échoué dans sa proposition de mécanisme mondial de restructuration des dettes souveraines (le « SDRM »). Beaucoup d’observateurs parient que les Allemands échoueront de la même manière et qu’il n’existe en réalité qu’une méthode pour restructurer les dettes : la négociation de bonne foi entre créanciers et débiteurs, dans le cadre de comités de créanciers votant à la majorité qualifiée (d’où l’idée des clauses d’action collective) en retenant les prix de marché comme indicateur de référence de l’effort nécessaire des créanciers.
Jusqu’à quel point l’Allemagne résistera-t-elle à une mutualisation de la dette en Europe ?
Quatrième postulat : la mutualisation des dettes souveraines en Europe par la création d’Eurobonds sera, qu’on le veuille ou non, la solution qui devra être retenue pour mettre un point final à la crise. L’Allemagne y est fermement opposée aujourd’hui, mais la pression des marchés et l’inefficacité des autres solutions auront raison de cet obstacle. La plupart des commentateurs en sont convaincus.
Dejà le SPD et les Verts sont publiquement en faveur des euro-obligations. Certains leaders de l’actuelle coalition y seraient également favorables, mais après les élections de 2013. Officiellement, la France et l’Allemagne considèrent que les Eurobonds seront créés à la fin d’un processus d’intégration budgétaire, et non avant. Les choses avancent, donc.
Pourtant, la création des Eurobonds pourraient s’avérer bien plus complexe qu’annoncé. D’abord, l’opposition allemande repose sur de solides arguments : les euro-obligations réduiront la pression sur les gouvernements laxistes et risquent donc de provoquer un accroissement généralisé de la dette européenne, au risque de remettre en cause la solvabilité de la zone. En outre, les Eurobonds supposent une garantie solidaire de tous les Etats membres qui fait peser le risque de remboursement final sur les membres les plus solides de l’union monétaire, en premier lieu l’Allemagne. Enfin et surtout, la Cour constitutionnelle de Karlsruhe semble avoir clairement écarté la possibilité de créer des Eurobonds dans un montant très important (les partisans des euro-obligations parlent d’un encours cible de 6000MdEUR !) dans le cadre constitutionnel allemand actuel. Pour la Cour, la souveraineté budgétaire du parlement, au cœur de la nature démocratique de la République fédérale, est incompatible avec l’engagement d’une garantie allemande irrévocable sur des montants « très élevés ou potentiellement illimités ». Il faudrait donc changer fondamentalement l’organisation constitutionnelle en Allemagne pour créer les Eurobonds (passer au fédéralisme européen en bonne et due forme, par exemple pour permettre l’application du principe de démocratie au niveau de la fédération).
Il semble donc plus réaliste de table sur la création d’euro-obligations à petite échelle : la constitution allemande le permet, et l’EFSF en constitue déjà une préfiguration. En revanche, une mutualisation totale ou d’une large part (60% dans la proposition de dette « bleue/rouge » de Bruegel) des dettes européennes n’apparaît pas possible sans un changement constitutionnel radical en Allemagne difficile à imaginer.
Jusqu’à quel point les peuples Européens accepteront-ils l’austérité ?
Cinquième postulat : malgré la rigueur budgétaire qui leur est imposée, les peuples d’Europe supporteront l’austérité car ils savent qu’il n’y a pas d’autre solution pour préserver l’avenir.
Pour le moment, il est vrai que la mise en œuvre des plans d’austérité budgétaire dans les pays touchés par la crise de l’euro n’a pas rencontré une opposition populaire de masse telle qu’elle contraigne les gouvernements à refuser les diktats de Bruxelles et du FMI. En Grèce et en Irlande, la mise en œuvre des programmes d’ajustement impose un effort considérable de contraction des dépenses publiques par la baisse des salaires des fonctionnaires et des interventions de l’Etat et prend des proportions dignes des politiques déflationnistes des années 1930 (baisse cumulée de -50% des salaires des fonctionnaires et des pensions en Grèce !). Au Portugal, le nouveau gouvernement est en train de prendre cette voie. En Espagne, la baisse des salaires des fonctionnaires est de moindre ampleur mais significative (-15%). Les coupes dans les dépenses d’investissement public sont également impressionnantes et accentuent les effets de la récession (en Grèce, au 2e trimestre 2011, l’effondrement de l’investissement suit une tendance de -30% par an !). Au niveau social, les effets des coupes budgétaires sur les populations les plus pauvres sont réels : augmentation forte des bénéficiaires de l’aide alimentaire à Athènes, raréfaction des médicaments disponibles dans les hôpitaux…
Pourtant, la grande masse de la population semble résignée. Au Portugal, l’opposition de droite a remporté les élections en mai 2011 sur un programme d’austérité renforcée. En Grèce, le PASOK perd du terrain mais reste en mesure de faire passer les mesures d’austérité au Parlement. L’Irlande semble donner raison aux tenants de la rigueur. En s’imposant une cure d’austérité massive, elle semble réussir à regagner un certaine confiance sur les marchés (baisse sensible de son taux à 10 ans depuis aout 2011) et la dévaluation interne qu’elle conduit lui permet de renouer avec une balance courante équilibrée.
La capacité des populations du sud de l’Europe à supporter durablement l’austérité demeure toutefois une réelle inconnue pour la suite de la crise de l’euro. La réussite irlandaise est probablement spécifique et une dépression continue des pays méditerranéens pourrait bien provoquer des tensions politiques bien plus fortes. Sans parler de la France qui sera très rapidement confrontée à la nécessité de mettre en œuvre une « vraie » politique de rigueur.
Dans quelle mesure le fédéralisme budgétaire et politique est-il acceptable par les peuples Européens ?
Sixième postulat : la zone euro sortira renforcée de la crise. Le fédéralisme politique apparaîtra bientôt comme la seule manière de sortir de la crise et de renforcer l’Europe pour affronter la compétition mondiale au XXIe siècle. Les élites françaises et les médias adhèrent massivement à cette thèse.
Pour utopique qu’elle paraisse, l’option fédéraliste peut séduire car aucune union monétaire n’a survécu dans l’histoire sans fédéralisme politique. En outre, beaucoup de partisans de l’Europe fédérale sont convaincus que l’Europe n’avance que par les crises et que celle-ci est une occasion historique de forcer le destin. Dotée d’une gouvernance fédérale, l’euro serait adossé à un ensemble politique enfin cohérent permettant de mettre en œuvre l’intégration fiscale, sociale et budgétaire indispensable à sa survie.
Pour atteindre cet objectif, les peuples européens seront néanmoins un obstacle majeur. Déjà en 2005, ils ont massivement rejeté la Constitution européenne (là ou des référendums ont eu lieu, mais aussi, par les sondages, en Allemagne). Il n’existe pas de peuple européen, de conscience commune d’appartenance à un corps politique et la crise accentue plutôt le replis vers la nation protectrice.
Dans ces conditions, les fédéralistes seront tentés de passer outre cet obstacle démocratique, en refusant systémiquement l’organisation de referendums et en camouflant autant que possible les avancées fédérales sous l’apparence de changements techniques. La méthode Monnet, en somme. Mais au final, il semble très peu probable qu’un saut fédéral effectif puisse se faire sans approbation populaire explicite.
Pour gagner la confiance des opinions, un projet européen fédéral devrait apparaître souhaitable et crédible. Mais les 20 dernières années de conduite des politiques européennes ont plutôt révélé la nature autiste, non-démocratique, technocratique de la construction européenne actuelle. Il est dur de penser que les Européens donneront leur accord à un vrai transfert de souveraineté à l’Union européenne actuelle.
Jusqu’à quel point de tension la France peut-elle continuer à subir la politique allemande sans prendre la responsabilité d’une rupture ?
Septième postulat : la France a perdu définitivement son rang en Europe et suivra toujours in fine l’Allemagne. Elle ne prendra jamais la responsabilité d’une rupture avec Berlin malgré le prix de plus en plus élevé que cela implique pour elle.
Plus la crise de l’euro avance, plus la France disparaît de la scène européenne comme acteur autonome. Malgré les belles déclarations communes, le « couple franco-allemand » cache la réalité d’une Allemagne puissance dominante qui impose ses choix, sur la mise en faillite des Etats du sud, la limitation des engagements financiers des pays vertueux et la recapitalisation des banques. L’illusion d’une dynamique franco-allemande est utile à l’Allemagne pour cacher la réalité de sa puissance retrouvée et imposée qui a été révélée au grand jour en juillet 2011. L’Allemagne, seule, a alors imposé un restructuration de la dette grecque à la BCE et à la France.
Le prix à payer pour la France de cet alignement imposé sur les vues allemandes a un prix de plus en plus élevé. Depuis 1999 déjà, la politique mercantiliste allemande a ruiné une bonne part de l’industrie française. Il est vrai que les 35 heures, auto-infligés à l’économie française par le gouvernement Jospin n’ont rien arrangé. Avec la perspective de plus en plus probable d’une dégradation de sa note souveraine, la France redoute maintenant de tomber du mauvais coté, celui des perdants de la zone euro et l’Allemagne ne mettra pas en péril sa propre solvabilité pour la soutenir. Avec moins de croissance, éventuellement même une entrée en récession, la France risque d’entrer dans le cercle infernal austérité-récession très dangereuse politiquement.
La capacité de la population française et des élites nationales à accepter de voir la France disparaître comme puissance européenne n’est toutefois pas certaine. De gré (via les élites) ou de force (via le peuple), les dirigeants Français pourraient devoir prendre la responsabilité d’une rupture avec l’Allemagne et rééditer un sursaut toujours réalisé dans le passé tumultueux des relations franco-allemandes.
Conclusion
La continuation de la crise de l’euro sans bouleversement majeur en Europe (saut fédéral complet ou dislocation de l’euro) reste encore le scénario le plus probable pour les prochains mois.
A plus long terme, le point d’atterrissage pour l’Europe repose sur autant de points de rupture – au moins sept ici identifiés – dont le franchissement fera « tomber » l’Europe d’un côté ou de l’autre de l’éventail des possibles.
Au regard de l’histoire, le scénario d’une Europe unifiée, renforcée et germanisée à l’horizon 2030 (eurobonds, interventions limitées de la BCE, fédéralisme budgétaire et politique, austérité généralisée, mise en faillite ordonnée au sud, alignement de la France sur l’Allemagne) semble plutôt improbable malgré les certitudes assénées par les « experts ».
Les réponses qui seront données à ces sept questions orienteront le destin des peuples européens au XXIe siècle.
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